2017-04

先進的と言われた「深圳経済特区ジェンダー平等促進条例」が空文化?

目次
はじめに――制定当時高く評価された「深圳経済特区ジェンダー平等促進条例」
一 施行に責任を持つ「ジェンダー平等促進工作機構」が施行後4年たっても設立されず
二 条例に規定されている、就職の性差別に対する是正命令も、それに反した時の罰金徴収も、1回もおこなわれず
おわりに――社会運動がなければ空文化は必然

はじめに――制定当時高く評価された「深圳経済特区ジェンダー平等促進条例」

2009年、「深圳経済特区ジェンダー平等促進条例」の「意見募集稿」が発表された。この意見募集稿は、いつも中国の女性政策に厳しい論評をしているフェミニスト電子雑誌『女声』誌も高く評価した。当時、私は、この起草グループの代表が国際人権法・反差別法の研究で著名な李薇薇教授であることが、この意見募集稿に多くの画期的内容が含まれていることにつながっているのではないかということや、しかし他市(北京市など)のケースから見て、この意見募集稿がそのまま成立するか否か不安であることなどを述べた(本ブログの記事「『深圳経済特区ジェンダー平等促進条例』の意見募集稿は画期的だが……」)。

2012年6月、「深圳経済特区ジェンダー平等促進条例(深圳经济特区性别平等促进条例)」は深圳市人民代表大会の常務委員会で正式に採択され、2013年1月から施行された。やはり、採択・施行された条例は「意見募集稿」より後退している点が多かった。しかし、それでも「ジェンダー平等促進工作機構」を軸にしてジェンダー主流化をめざすなど画期的な部分を持っていたし、当時中国のマスメディアには高く評価された(「『深圳経済特区ジェンダー平等促進条例』制定――ジェンダー主流化のシステムを作ったが、具体的な規定は草案より大きく後退」)。

しかし、その後、この条例は期待されたような役割を発揮しているのか?

施行から4年が経過した今、法律業務従事者の沙沙さんがこの点について調査をおこない、その執行状況を具体的に検証した。それは「深圳経済特区ジェンダー平等促進条例実施状況モニタリング報告」としてまとめられた(1)

以下、沙沙さんのこの報告について、ご紹介したい。

一 施行に責任を持つ「ジェンダー平等促進工作機構」が施行後4年たっても設立されず

沙沙さんは、「『条例』の中の多くの規定は実現していない。とくに重要なのは、設立されることになっている『ジェンダー平等促進工作機構』が法規施行4年後もまだ設立されていないことだ」と指摘している。

以下をご覧になれば、この条例では、「ジェンダー平等促進工作機構」が、ジェンダー平等促進、ジェンダー主流化のためのカナメの役割を果たすものとして位置づけられていたことが理解されよう。

第6条 本条例は市のジェンダー平等促進工作機構が責任を持って施行の手はずをする。具体的な機構の編制事項は、市の機構編制部門が別に確定する。

第7条 市のジェンダー平等促進工作機構は、以下の職責を履行する。
 (1)全市のジェンダー平等工作の情況を定期的にモニタリング・評価し、モニタリング・評価報告を発表する。
 (2)関係部門と協調して、ジェンダー予算・ジェンダー監査・ジェンダー統計を実施する。
 (3)本市のジェンダー平等にかかわる法規・規則・規範的文書について、ジェンダー分析をおこなう、または関係単位が分析をするのを指導する。
 (4)性差別を撤廃する政策を立案する。
 (5)関係する訴えを受理し、規定にしたがって処理する。
 (6)法律・法規が規定したその他の職責。

 第8条 市の人民政府(以下、「市政府」と略称する)が国民経済と社会発展計画を制定するとき、ジェンダー平等を促進する目標と戦略を明確にしなければならない。市のジェンダー平等促進機構は、全市のジェンダー平等発展計画を作成・制定し、市の政府の批准を経たのちに発表し、実施を案配する。

 第9条 本市の労働就業・社会保障・衛生保健・文化教育・計画建設・民政福利・組織人事・婚姻家庭などの面の法規・規則の草案がジェンダー平等と関係する内容であるときは、起草単位は市のジェンダー平等促進機構の意見を求めなければならず、市のジェンダー平等促進機構はその法規・規則の草案のジェンダー平等促進に対する影響を研究分析し、性別の影響の分析報告を作成しなければならない。
 起草単位は、性別の影響についての分析報告の受け入れ状況について、書面で市のジェンダー平等促進機構に回答しなければならない。
 市政府の法制工作機構が、市政府の各部門の規範的文書を審査するとき、市のジェンダー平等促進機構にその文書を渡して、性別の影響の分析をさせ、性別の影響の分析報告を作成させることができる。

 第10条 本市の法規・規則及び規範的文書が施行された後、市のジェンダー平等促進機構は、そのジェンダー平等促進に対する影響についての評価をおこなうことができる。
 評価で問題を発見したときは、市のジェンダー平等促進機構は、関係部門に対して改正の提案を出さなければならない。

 第11条 ジェンダー[性別]の影響の分析・評価は、以下の主要な面を含まなければならない。
 (1)男女両性が平等に利益を得て、一方の性別の特殊なニーズにも配慮している。
 (2)一方の性別に不利な差別的対応、制限、排斥をもたらす可能性がある。
 (3)性差別の解消を推進するために取ることができる直接的または間接的措置。
 (4)市のジェンダー平等促進工作機構が必要と認めたその他の内容。

 第17条 ジェンダー予算制度を打ち立て、推進する。
 市のジェンダー平等促進工作機構は、市の財政部門と共同でジェンダー予算指導意見を決定・発表し、各予算単位にジェンダー予算工作をおこなうよう指導しなければならない。

 第18条 市・区の各予算単位はジェンダー予算指導意見にもとづいて、その部門の年度のジェンダー平等促進工作の目標・方式を十分に考慮し、それに応じた予算の割り振りをしなければならない。

 第19条 市・区の監査部門は、各予算単位の年度のジェンダー平等促進予算の執行状況について監査をして、監査意見を出さなければならない。監査で発見した問題については、処理意見と改善提案を提出し、関係部門に是正を督促しなければならない。

 第20条 ジェンダー統計制度を作り、完全なものにする。
 市の統計部門は市のジェンダー平等促進工作機構と共同でジェンダー統計報告表制度を作らなければならない。
 市の統計部門は市のジェンダー平等促進工作機構と共同で年度のジェンダー統計報告を発表しなければならない。

 第22条 市のジェンダー平等促進工作機構は、定期的にセクシュアル・ハラスメント行為防止指南を発表して、国家機関、企業・事業単位、社会団体その他の組織がセクシュアル・ハラスメントを予防・制止する指導をしなければならない。

 第25条 市のジェンダー平等促進工作機構は、必要にもとづいて、市の公安・司法行政、衛生、民政、婦女連合会などの関係単位と共同で、工作調整メカニズムを打ち立て、保護を受けている[家庭内暴力の]被害者のために、法律的援助・医療措置、心理カウンセリングなどのサービスをしなければならない。

 第26条 国家機関、企業・事業単位、社会団体その他の組織が本条例の規定する職責を履行していないときは、市のジェンダー平等促進工作機構は、改善意見を提出することができる。もし改めないときは、市のジェンダー平等促進工作機構は、その単位の職責履行の状況について社会に対して公表することができる。

 第27条 市・区の政府あるいは政府部門に栄誉称号の授与を申請している、あるいは既に獲得した単位で、本条例の規定に違反して情状が悪い者については、市のジェンダー平等促進工作機構は、主管部門にその栄誉称号の申請の却下・撤回を具申することができる。

 第28条 性差別であるか否かで争いが起きた時は、当事者は市のジェンダー平等促進機構に申請をすることができ、市のジェンダー平等促進機構は、性差別である否かの意見を出さなければならない。

この肝心の「ジェンダー平等促進工作機構」が設立されていないのである。

上の条文で挙げられている具体的事項に関しても、沙沙さんは、下で述べる家庭内暴力防止、ジェンダー評価、ジェンダー統計の点以外は、実現していないことを指摘している。

・反DVに関しては、2016年3月に施行された全国的な「反家庭内暴力法」によって、家庭内暴力防止活動がおこなわれている。

・ジェンダー評価に関しては、「深圳市地方法規ジェンダー平等評価委員会」が、ジェンダー平等促進機構のかわりに、一部のジェンダー平等評価をおこなった。

・同様に、ジェンダー統計に関しては、深圳市婦女児童工作委員会が、深圳市の統計局と協力して上の「深圳市ジェンダー統計報告表制度」「深圳市ジェンダー統計指標体系」「2015年深圳市ジェンダー統計報告」を作成した。これらのジェンダー統計を作成する職責は、「条例」では、「ジェンダー平等促進工作機構」の職権だと規定されているにもかかわらず、である。

沙沙さんが、「さらに奇妙なことがまだある」として、次のことを述べる。沙沙さんは、深圳市婦女児童工作委員会事務局と深圳市統計局とに対して、それぞれ、「深圳市ジェンダー統計報告表制度」「深圳市ジェンダー統計指標体系」「2015年深圳市ジェンダー統計報告」の3つの文書の内容の情報公開を申請した。すると、深圳市統計局は、「深圳市婦女児童工作委員会が作成の主体だから、深圳市婦女児童工作委員会に頼むべきであり、公開できない」と回答し、深圳市婦女児童工作委員会は、「深圳市婦女児童工作委員会は、作成の主体ではないから、公開できない」と回答した。

沙沙さんは、「深圳市のジェンダー平等促進機構がずっと設立されていないために、深圳市地方法規ジェンダー平等評価委員会と深圳市婦女児童工作委員会が、市のジェンダー平等促進工作機構の一部の工作を肩代わりしているが、三者の境界は曖昧であり、その結果、お互いに責任を押し付けあうことになっている」と指摘している。

沙沙さんは「市のジェンダー平等促進工作機構の編制は結局どうなったのか?」という点について、以下のように述べている。

「条例」の正式施行前は、メディアは褒める記事ばかりだった。しかし、正式に施行された後は、『羊城晩報』が2014年1月2日付けで、「深圳ジェンダー平等条例は、施行満1年の今なお空中の楼閣のごとし」(2)という記事を掲載しただけである。

その記事には、「編制が凍結されたので、ジェンダー平等促進工作機構はずっと設立されていない(……)深圳市編制事務局の責任者によると、2013年3月から、広東全省において機構の編制が凍結されており、全市的に、新しい機構を増やしていないという。その責任者は、深圳市ジェンダー平等促進工作機構の設立は、今年(2014年)上半期に全市の編制の凍結が解除された後に、継続して展開できる予定だと述べた」とある。

現在はどうなっているのか? 沙沙さんが深圳市編制委員会の事務局に、なぜ市のジェンダー平等促進工作機構が設立されていないのかを質問したところ、以下のような書面での回答が得られた。

「条例」を実施するために、2015年3月、当事務局は、市の婦女連合会内の機構を適正化する調整をおこなった。市のジェンダー平等促進工作機構と市の婦女児童工作委員会の工作内容にはある程度関連があり、工作方法も似ているので(どちらも、政策と計画にもとづく、立案・調整・督促・指導を主としている)、関連する工作を統一的に計画案配するために、当事務局は、市の婦女児童工作委員会が「『深圳経済特区ジェンダー平等促進条例』を推進・実施する」職責を担うことを明確した。

市の婦女連合会の公式ウェブサイトの「部門の職責(部门职责)」の中にも、「市の婦女児童工作委員会の事務局が『深圳経済特区ジェンダー平等促進条例』を推進・実施する」と書かれている。

このような状況に対して沙沙さんは次のように述べている。

市の婦女児童工作委員会に、条例の中のジェンダー平等促進工作機構がすることをできると言うのだろうか? しかし、深圳市婦女連合会にさらに尋ねて得た返信には、「深圳経済特区ジェンダー平等促進条例第7条が規定している市のジェンダー平等促進工作機構の職能・権限と市の婦女児童工作委員会の職能はけっして同じではない」とある。

編制に関しては、2012年7月6日、当時の婦女連合会主席の蔡立は、『中国新聞週刊』の取材を受けたときには(3)、2つの方法を述べていた:一つはまったく新しい独立した機構を設立することである。もう一つは、婦女児童工作委員会事務局と編制を統合し、職能を調整することである。「婦女児童工作委員会は、議事を調整する機構にすぎず、主要な職能は、組織・調整・監督であり、職能は比較的抽象的で、強制力がない。もし新しい機構と統合できれば、もっと多くの適切な職能を賦与されるだろう。」

以上から見ると、現在は、結局、権限が弱い婦女児童工作委員会の体制のままになっている可能性が濃厚だと言えよう。沙沙さんは、より慎重に(ただし厳しく)次のように述べている。

現在の状況は、市の婦女児童工作委員会が市のジェンダー平等促進工作機構の編制と統合したということだろうか? 市のジェンダー平等促進工作機構が今まで4年間設立されていない結局の原因は何だろうか? 責任は誰にあるのだろうか? まさか「条例」の公布は行政上の実績づくりのためで、実行するつもりはなかったというのではあるまい?


二 条例に規定されている、就職の性差別に対する期限を切った是正命令も、それに反した時の罰金徴収も、1回もおこなわれず

次に、沙沙さんは、具体的に就職の性差別禁止規定について調査した。

「深圳経済特区ジェンダー平等促進条例」第16条は、以下のように規定している。

雇用単位が人員を招聘・採用するとき、国家の法律で規定されている場合を除いて、性別の要求をしてはならず、性別・婚姻・出産などを理由として、ある性別の採用を拒否したり、ある性別に対して採用基準を上げたりしてはならない。ただし、性別の比率のバランスについての指導意見、および関係する法律・法規の規定に基づく性別に対する優先・優待措置を除く。

前項の規定に違反したときは、人力資源と社会保障部門が期限を切って命令を下し、責任をもって改めさせる。期限が過ぎても改めないときは、3千元以上3万元以下の罰金に処す。

沙沙さんは、この規定について「条例が施行されてからすでに4年たったが、期限を切って改めさせたり、罰金を科したりした前例はあるのだろうか?」と思い、調査をした結果、以下のことがわかった。

深圳市人力資源と社会保障局の回答によると、深圳市の労働監察の法律執行の職権はすでに各区に移譲しており、企業が「条例」第16条に違反した行為に対する立件・調査、是正、行政処罰などの法律執行の業務は、違法行為が発生した地区の人力資源部門が担っているという。

そこで、沙沙さんが深圳市の10の区の人力資源局または(新区の場合は)社会建設局に、期限を切って改めさせたり、罰金を科したりした前例について尋ねたところ、どの区からも、そうした前例はないという回答が書面で寄せられた(この情報は、主に2017年1月ごろ、情報公開申請によって集めたものである)。すなわち、2013年1月1日に条例が施行されてから、今までに処罰された事例は1つもない。

ところが、沙沙さんが深圳市における求人広告を見てみたら、男性に限定した求人広告があちこちで見つかった。

そこで、沙沙さんは、深圳市の数区の労働監察の電話相談に電話をして、そうした求人広告を通報した。ところが、龍崗区の人力資源局と羅湖区の人力資源局は、就職の性差別の通報は処理のしようがないと言い、さらには「企業には採用の自主権があるから、企業は法規に違反していない」とさえ言った。反応が比較的良かったのは、福田区の労働監察であり、最初に自分から「これは就職の性差別の問題だ」と言って、「問題があれば、資料を送って意見を出してほしい」と述べた。

沙沙さんは、以下のように言う。

たとえ条例が「就職の性差別があったときには、各労働監察大隊は、法規に違反した企業に対して期限を切って改めさせたり、罰金を科したりする」と明確に規定していても、各労働監察大隊には就職の性差別に対する意識が足りないために、主体的に企業の就職の性差別行為を是正することはせず、通報人から完全な資料を手渡されるのを待っているだけで、資料を渡されてからやっと事実を確認する。このような消極的な法執行の態度こそが、深圳で現在、就職の性差別状況があまり改善されていない原因である。

沙沙さんは「『条例』は、起草から誕生までの間は広く注目され、各政府部門、各階層の市民、各地方の学者、各大小のメディアがみな多くの賞賛と期待をした。誰もこの『条例』が空文になるとは思わなかっただろう」と述べている。

おわりに――社会運動がなければ空文化は必然

私は、施行された「条例」が草案より大きく後退したとき、「中国では大衆的な運動に対する政治的制約が大きいので、後退を食い止めることも日本よりいっそう難しい」(「『深圳経済特区ジェンダー平等促進条例』制定――ジェンダー主流化のシステムを作ったが、具体的な規定は草案より大きく後退」)と述べたが、施行後においても、社会的な運動がなければ、空文化するのが必然であろう。深圳には女性農民工を支援する団体はあっても、大学のような若い活動家の拠点もなく、運動が展開しにくいという地域的事情もありそうだ。

もうひとつ、沙沙さんが指摘しているように、メディアが、「条例」の施行前はその意義について報道したが、施行後はその施行状況についてほとんど報道しなくなったという問題もあろう。すなわち、施行状況に対してメディアがチェックし、監視する機能が乏しいのである。以前、最初に触れた『女声』誌が、各地の法規のセクハラに関する条項について、「各地のセクハラに関する定義はみな熱い議論を引き起こしたけれども、法律が出来た後は、情報がなくなってしまう」(4)と指摘したことがあるように、このような状況は、しばしば見られる。

この点もある意味、運動の弱さと関係があり、それと関連する政治体制の問題でもあろうが、注意すべき点のように思う。

(1)深圳性别平等促进条例:反性别歧视制度先锋,如今竟成一纸空文?」归来的女神221 2017年3月21日 11:59:41
(2)深圳性别平等条例实施满 1 年至今仍如空中楼阁」『羊城晚报』2014年1月1日。
(3)深圳立法促进性别平等」中国新闻周刊2012年7月9日。
(4)「中国的法律为什么不好用──从反性骚扰说起」『女声』第3期(試刊)[word](2009年9月28日)。
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